各镇人民政府，各街道办事处，市政府直属各单位，在温垂直管理各单位：

《温岭市人民政府关于深化“双下沉、两提升”长效机制建设促进基层医疗卫生事业发展的若干意见》已经市政府第25次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真遵照实施。

温岭市人民政府

2016年12月14日

关于深化“双下沉、两提升”长效机制建设

促进基层医疗卫生事业发展的若干意见

为进一步加快我市基层医疗卫生事业发展，全面推进“健康温岭”建设，提高人民群众健康水平，补好基层医疗卫生事业发展的“短板”，切实提升基层医疗卫生单位（指中心、镇卫生院，街道社区卫生服务中心）的服务能力，根据《浙江省人民政府关于推进“双下沉、两提升”长效机制的实施意见》（浙政发〔2015〕28号）、《浙江省人民政府办公厅关于推进分级诊疗制度建设的实施意见》（浙政办发〔2016〕63号）和《台州市人民政府关于深化“双下沉、两提升”长效机制建设促进基层医疗卫生发展的若干意见》（台政发〔2016〕35号）等文件精神，结合我市卫生和计划生育“十三五”发展规划和基层实际，现就深化“双下沉、两提升”长效机制建设，促进我市基层医疗卫生事业发展提出如下意见。

一、指导思想

认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照“群众得实惠、医院添活力、医改有突破”的要求，坚持需求导向、问题导向、效果导向，以“双下沉、两提升”为突破口，着力解决基层服务能力不足和人才短缺等瓶颈问题，进一步深化医药卫生体制改革，推进分级诊疗制度建设，夯实全科医生签约服务，提升基层医疗卫生服务能力，改善就医环境，增强城乡居民的获得感和满意度。

二、工作目标

——到2020年，全市卫生院均达到浙江省甲、乙等卫生院标准，力争50%以上通过国家“群众满意的乡镇卫生院”的评审；箬横、大溪两家中心卫生院按照浙江省中心镇卫生院医疗服务能力提升建设项目评价标准要求顺利通过验收；力争创建1-3家浙江省百强社区卫生服务中心和1家国家500强社区卫生服务中心。医疗联合体和住院分部高效、有序的运行，中心卫生院有1-2个有一定影响力的特色科室，开设 1—3个规范化的病区；每个卫生院均有一个特色科室。

——到2020年，“健康温岭”建设全面推进，全市分级诊疗、全科签约制度全面建立，“小病进社区、大病去医院、康复回社区”的就医格局基本形成。城乡居民人人享有更加完善、更有质量、更高水平的基本医疗和公共卫生服务。基层医疗卫生机构体制机制活力显著增强，城乡居民首诊在基层的比例、门急诊人次占比均明显提高，基层首诊门诊量占市域内总诊疗量比例达75%以上。全科医生签约服务制度更加完善，规范签约率达到50%以上，实现90%的患者在市域内诊疗,群众就医满意度显著提升。

三、工作措施

（一）深化“双下沉、两提升”工作内涵

1.统筹安排，全面推进市级医疗资源下沉。

全市6家二级以上公立医院和17家基层医疗卫生单位根据需求建立医疗联合体。其中市第一人民医院与城北、箬横、温西等三家中心卫生院，市中医院与大溪中心卫生院建立紧密型医疗联合体，根据实际情况增挂市第一人民医院、市中医院分院牌子，同时稳妥地探索基层医疗卫生单位医疗工作由市级公立医院托管的新模式。其他13家基层医疗卫生单位与辖区内二级以上医院根据实际情况建立普通型或松散型医疗联合体。

2.明确任务，做实医联体工作内容。

（1）指导帮助基层医疗卫生单位提高医疗业务水平，重点为常见病、慢性病诊治和康复、常见急症急救、中医、心电图、B超、放射、检验等。

（2）合力抓好分级诊疗工作。以医联体为载体，设立专门机构负责双向转诊，不断完善优化工作机制，确保双向转诊便捷通畅，以实实在在的转诊服务取信于民。

（3）建立统一诊断评估机制。建立影像诊断中心、心电诊断中心、病理诊断中心、临床检验中心和消毒供应中心，医联体间要完善信息共享。医联体内基层医疗机构临床医师可根据病人病情需要，在本单位直接开具医院检查检验申请单，到医联体上级医院完成缴费后直接进行检查。在医联体内扩大检验结果互认范围，尽可能减少重复检查检验。

（4）帮助基层医疗卫生单位建立和完善各项管理制度，推动各项制度的执行落实，指导基层医疗卫生单位落实执业规范，如抗生素的合理使用、院内感染管理、处方点评、质量控制等各项工作。

（5）建立二级以上公立医院和基层医疗卫生单位之间的中医药发展帮扶机制，通过中医师带徒、进修、基层中医骨干培训、巡回医疗、轮流下派、技术培训等多种方式，提升基层中医药服务能力，使每家基层医疗卫生单位都拥有一名及以上合格的中医师。市中医院要发挥龙头作用，带头建立人才下沉、技术下沉等措施，帮助基层医疗单位加强中医能力建设。

3.保障上级医院人才下沉数量和质量。

将市级公立医院医护人员到基层医疗卫生单位服务作为晋升中、高级专业技术职务的必备条件。二甲以上综合医院（中医医院、妇幼保健院）医师晋升卫生中、高级职称前每阶段下沉基层服务时间须达到规定要求；对下沉基层服务时间满2年（含住院医师规范化培训合格人员下基层）的市级医院医师，可免去晋升卫生中、高级职称前下沉基层服务要求，业绩突出的同等条件下可优先晋升专业技术职务或聘用到高一级专业技术岗位。

市级医院应按职称、职务要求足额选派医务人员和管理人员，原则上下派到基层医疗卫生单位服务的医务人员，中级以上专业技术资格的占比不低于80%。建设分院的，选派的管理和医务人员须在5人以上，建立联合住院分部的须在3人以上；紧密型医联体保证不少于1名医生和1名护士（可按期轮换）长期派驻在基层医疗机构；普通型医联体保证每周至少2天有上级下派医生坐诊，每个下派医生至少有一名一对一的带教对象，下派医护人员每月开展2次以上业务知识讲座；松散型医联体为医联体基层医院每月开展1次以上业务知识讲座，不定期组织下派医生坐诊。

4.落实保障，建立医联体建设长效机制。

（1）实行紧密型合作的医联体双方在合作期间应签订合作协议，按照合作共赢的原则，注重调动下派医务人员的工作积极性，明确合作双方的责权利，报卫生和计划生育局备案。可以参照省级医院下沉县级医院的合作分成模式，也可以按基层医疗卫生单位业务增长额提取一定比例给市级医院。

（2）市级医院派驻人员下派期间在原单位的工资、奖金、福利等待遇原则上不变。各医院根据下派人员的工作业绩给予一定的奖励，以调动其工作积极性。基层医疗卫生单位对公立医院下派的医护人员进行适当的补贴。

（二）提升基层医疗卫生服务能力

1.健全服务体系。按照国家关于中心、乡镇卫生院建设指导意见的要求加快推进基层医疗卫生单位标准化建设，加快妇幼保健计划生育服务站建设、加快中医药氛围浓厚的中医特色诊疗区建设，到2020年，全市各基层医疗单位医疗业务用房达到标准化,布局科学、流程合理、环境舒适。

2.完善设备配置。根据不同类别基层机构的设备标配标准，按照“分类配备、功能适宜、资源共享、实用高效”的原则，实施基层医疗卫生单位医疗设备的填平补齐和升级换代，到2018年，所有基层医疗卫生单位按照《浙江省乡镇卫生院（社区卫生服务中心）医疗设备配置指导意见》（浙卫发〔2014〕146号）要求配齐标配设备。

3.健全科室设置。卫生院开设急诊科、内科、外科、妇科、儿科、中医科、全科门诊、康复科、感染性疾病诊室、疾病预防控制科、健康教育室、预防接种门诊（省规范化标准及以上）、孕产妇保健门诊和儿童保健门诊（达台州市规范化门诊）、计划生育指导室、B超、心电图、放射科、中西药房、供应室、治疗室、处置室、观察室等科室，中心卫生院及有条件的卫生院还要开设五官科、口腔科、产科、骨科、手术室等科室并开展住院服务。

4.实施分类管理和差异化发展。根据区域、服务人口、辖区内医疗资源状况以及服务工作量等明确基层医疗机构功能定位，合理制定发展规划，优化资源配置，完善服务功能，满足周边群众需求。

（1）中心卫生院在强化基本医疗和基本公共卫生服务能力的基础上积极向区域医疗分中心发展，依托医联体建设平台，组建联合病房、特色专科或全科医联体，发展区域性专科专病中心并拥有1-2个有影响力的特色科室（专科），完善住院功能，开展一、二级手术，提升医疗服务能力，有效分担市级医院的医疗服务压力。同时，箬横、大溪中心卫生院还要按照中心镇卫生院建设标准，从特色科室建设、骨干人员培养、医疗设备配置、业务用房建设、住院病房建设等多方面着手，提升医疗服务能力，争取达到二级乙等综合医院的医疗服务水平，辐射服务周边地区。

（2）其他卫生院、社区卫生服务中心等基层医疗卫生单位要做到基本医疗和基本公共卫生服务并重，切实承担起常见病、多发病的诊治及康复服务。强化与市级医疗机构多方位的紧密合作，通过传、帮、带等措施，加强特色科室建设，发展基层急诊、中医药、社区康复、慢性病、老年病等特色服务项目，努力打造“一院一品”，使每个卫生院、社区卫生服务中心都拥有一个特色科室，提升综合服务能力。

（3）积极探索医养结合新模式，大力发展社区康复服务。各基层医疗卫生单位要发挥自身优势，综合自身医疗服务能力、病床使用及闲置业务用房等情况积极向医养结合的模式发展，拓展服务功能，提升服务能力，重点加强老年病、康复、护理及临终关怀等方面的建设。同时相关部门要科学设置医保报销优惠等配套政策，切实解决社会各界普遍关注的重大民生问题。

5.扎实开展基本公共卫生服务，提升服务质量。

（1）加强公共卫生服务队伍建设，提升协作机制。积极加强责任医生和公共卫生联络员队伍建设，推进村（居）协同管理，与部门、镇（街道）、村（居）等建立沟通协调机制，提高社会认同度。

（2）按照国家和浙江省基本公共卫生服务规范要求，认真开展基本公共卫生服务各项工作。规范开展健康体检，健康教育，预防接种，0-6岁儿童、孕产妇、老年人、高血压、糖尿病、重性精神病、结核病患者管理等健康管理服务。从真实性、规范性、逻辑性等方面着手，重点加强居民健康档案的规范化建设和慢病患者、老年人等重点人群的规范管理，切实提升基本公共卫生服务质量。

6.推进全科医生签约服务。建立健全由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约服务对象共同分担的签约服务经费长效筹措机制并按照4:4:2的比例执行。不断丰富签约服务内涵，探索提供差异性服务、分类签约、有偿签约等多种签约服务；建立健全签约服务的内在激励与外部支撑机制，调动全科医生开展签约服务的积极性；鼓励二级以上医院医务人员积极参与到全科医生签约服务，提高签约服务覆盖面和水平，促进基层首诊、分级诊疗，为群众提供综合、连续、协同的基本医疗卫生服务。

7.完善医疗保险政策。差别化设置不同等级医疗机构和跨统筹区域医疗机构就诊的报销比例，提高转诊患者的报销比例。参保人员未经转诊自行到医保统筹区域外医疗机构就诊，可显著提高个人自付比例；执行不同等级医疗机构不同起付标准的住院起付线政策，起付标准阶梯式提高；对于转诊病人，采用累计起付线政策。

8.完善分级诊疗制度。建立市级公立医院与基层医疗卫生机构之间的便捷转诊通道，完善双向转诊工作机制，为转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。进一步完善全市预约转诊信息平台及数据中心功能，推进医院就医流程再造，以“智慧医疗”推动就诊秩序优化，改善群众就医感受。

（三）加强基层卫生人才队伍建设。

1.创新卫生人才使用机制。进一步完善基层医疗卫生机构编制管理，到2018年编制总数达到省编办核编标准。社区卫生服务中心按照《浙江省城市社区卫生服务机构设置和编制标准的实施意见》（浙编办〔2007〕58号）、乡镇卫生院按照《浙江省农村社区卫生服务中心设置和编制标准实施意见》（浙编办〔2009〕19号）执行，合理配备医务人员。卫生和计划生育局结合医疗卫生资源布局实行区域内编制总量管理、统筹调剂使用。探索建立基层医疗卫生人才流动机制，鼓励全科医生在市级医院与基层医疗卫生机构双向流动。

2.强化基层卫生人才培养。认真实施基层卫生专业技术人员能力提升、医疗机构急救水平提升、执业规范教育培训等三年行动计划，各单位通过选派中青年临床一线专业技术人员分期分批进行脱产进修和参加学习班等途径，促进在职临床一线专业技术人员不断掌握新技术、新知识、新理论，充分发挥自我学习和互相学习的积极性，提高医疗业务素质，提升临床诊疗水平和服务能力，到2018年底实现全部中青年临床一线医务人员轮训一次，每家中心卫生院拥有6--10名以上专业技术带头人，镇卫生院、街道社区卫生服务中心拥有2-5名以上专业技术带头人。

3.完善公开招聘措施。基层医疗卫生机构招聘卫生技术人员，在符合卫生执业准入要求的前提下，适当放宽报名条件。对短缺专业岗位在年龄、学历层次、户籍范围、开考比例上放宽要求，经批准可按符合条件的实际报考人数组织考试。由卫生和计划生育局、人力资源和社会保障局牵头，按照公开招聘的制度要求，每年可组织1-2次针对基层卫生技术岗位的专场招聘和校园招聘。鼓励基层医疗卫生机构引进、聘用中（高）级职称卫技人员或退休名医到基层职业。鼓励上级医院医师到基层多点执业，定期开展诊疗活动。

4.落实艰苦地区补贴制度。对在太湖、龙门、钓浜、箬山等4个偏远卫生院分院工作的医护人员每月给予400元的补贴，不纳入绩效工资总额，所需经费由财政予以保障。

（四）完善基层医疗卫生单位绩效工资政策。

1.进一步完善绩效工资办法。建立健全符合基层医疗卫生行业特点的人事薪酬制度，建立绩效工资总量正常增长机制，按照与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接的原则，保持基层医疗卫生单位绩效工资水平与其他事业单位绩效工资水平同步调整。卫生和计划生育局对各基层医疗卫生单位绩效工资总额实行动态管理，将绩效工资分配与绩效考核紧密挂钩，根据基层医疗卫生单位的考核情况，统筹确定各单位的绩效工资总量，适当向在太湖、龙门、钓浜、箬山等4个偏远卫生院分院工作的医护人员倾斜，原则上每人每月不低于400元。

2.进一步完善绩效考核办法。卫生和计划生育局要制定切实可行的绩效考核办法，加强对基层医疗卫生单位的管理和指导。绩效考核要以公益服务即公共卫生和基本医疗服务为主，重点考核群众满意度和公益服务完成质量、数量，适当向事业发展好、公益服务能力强的单位倾斜。在财政保障渠道和保障水平保持正常增长的前提下，基层医疗卫生单位当年度收支结余的60%作为奖励基金用于发放绩效考核奖，不纳入绩效工资总量，20%作为事业基金用于单位的建设发展，20%为福利基金。绩效考核结果作为卫生和计划生育局核定不同医疗卫生单位奖励性绩效工资、绩效考核奖的依据；年度考核不合格的单位以及单位中考核基本合格和不合格的人员，不得发放绩效考核奖。基层医疗卫生单位要根据绩效考核办法，结合本单位实际，进一步细化考核方案，加强考核结果运用，做好绩效工资实施分配工作。强化基层医疗卫生单位的分配自主权，发挥绩效工资的激励导向作用，按照“多劳多得、优绩优酬”的原则，重点向关键岗位、业务骨干、有突出贡献的个人倾斜，拉开差距，切实避免平均主义。

四、工作保障

（一）加强组织领导。市政府成立分管市长为组长、机构编制、发改、财政、人力社保、卫生计生等部门负责人为成员的基层医疗卫生事业发展工作领导小组，主要领导负总责，分管领导具体抓。每年召开专题会议，研究、协调、督导基层医疗卫生事业发展各项工作。各部门要各负其责，密切配合，完善工作机制，加强统筹协调，及时研究解决基层医疗卫生事业发展过程中的重大问题。

（二）加大财政投入。完善资金分配与下沉绩效挂钩机制。市财政每年安排300万元，用于奖励市级医院优质医疗资源下沉工作。对于上级（省、台州市级及以上）医疗资源下沉的经费，按照市政府与合作医院的协议以“一事一议”的方式予以安排。加强对市级医院的资产管理，推动医院“人、财、物”全面下沉。市财政对开展“双下沉、两提升”工作进行专项资金补助，对开设联合住院分部的中心卫生院给予必要的资金支持，包括必要的病区开办经费和每年的人员投入经费支持。市财政要加大对基层医疗卫生事业的投入力度，完善基层医疗卫生机构多渠道的财政补偿机制，重点保障基层卫生事业发展资金，保证基层医疗卫生单位绩效工资、公共卫生服务经费、业务用房、医疗设备、办公经费、学科发展和人才培养等经费的投入。

（三）加强督办落实。各二级以上公立医院和基层医疗卫生单位要认真贯彻本意见精神，细化工作目标，层层分解工作任务。卫生和计划生育局要建立科学的评估体系，落实绩效考核，加强日常监督和阶段评估，确保完成各项任务。